Climat : réformer la gouvernance pour faire avancer les négociations ?

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Alors que la 18ème Conférence des Parties (COPs) de la Convention-Cadre des Nations Unies sur le Changement Climatique (CCNUCC) et la 8ème réunion des parties au protocole de Kyoto se tiennent à Doha, du 26 novembre au 7 décembre 2012, trois chercheurs ont publié une étude analysant la composition des délégations lors de ces conférences. Dans une étude publiée dans Nature Climate Change [1], H. Schroeder (université d’East Anglia), M. Boykoff (université du Colorado) et L. Spiers (PricewaterhouseCoopers LLP) estiment que l’architecture de ces conférences est "antique" et "injuste" et que, pour répondre aux enjeux auxquels nous faisons face aujourd’hui et pour assurer l’égalité des pays les plus pauvres au sein de ces conférences, il est crucial de réformer leur gouvernance, au plus vite.

Analyse des délégations présentes aux COPs : une inégalité croissante entre les pays

20 ans après l’adoption de la CCNUCC lors du Sommet de la Terre, à Rio, les auteurs de l’étude estiment que les COPs n’ont pas permis de prendre des mesures suffisamment ambitieuses pour limiter le réchauffement climatique. Pire, elles auraient même eu tendance à "limiter plutôt qu’à renforcer" la coopération internationale pour le climat. Ils estiment que la gouvernance et l’organisation de ces COPs contribuent à leurs résultats décevants.

Après avoir analysé la composition des délégations des différents pays au cours des 20 dernières années, il apparait que les délégations étatiques ont globalement grossi, passant de 757 représentants pour 170 pays en 1995 à 10 591 personnes pour 194 pays en 2009, soit une participation 14 fois plus importante. Cette tendance est particulièrement observable pour les pays du G7 ainsi que pour les pays dits "émergents" (Brésil, Chine, Inde, Mexique, …), avec un pic de participation à Copenhague (24 délégués, toutes catégories confondues) [2]. A l’inverse, la taille des délégations des petits pays en développement, particulièrement vulnérables au changement climatique (Bhutan, Cambodge, Gabon, Maldives, Somalie, …) a eu tendance à diminuer. Les Etats-Unis présentent une situation quelque peu différente puisque le nombre de leur délégué a diminué après la non-ratification du protocole de Kyoto. Les élus au Congrès américain, qui avaient été très présents à Copenhague ne se déplacent plus beaucoup. Aucun élu américain n’a prévu de se rendre à Doha, même si certains y ont envoyé des membres de leur équipe et ont prévu d’adresser un message par vidéoconférence [3] (notamment Barbara Boxer, sénatrice démocrate de Californie et présidente de la commission sénatoriale de l’environnement et des travaux publics et le républicain James Inhofe, sénateur de l’Oklahoma, représentant de l’opposition dans cette commission, qui a qualifié les conférences de l’UNFCCC de "fête annuelle pour les bureaucrates" [4]).

Les auteurs expliquent que ces évolutions dans la taille des délégations desservent les pays les plus pauvres qui, malgré l’aide de certaines ONGs, n’ont pas les moyens de se préparer et de suivre l’ensemble des débats, ce qui nuit à leur poids dans la négociation. Ils évoquent des "négociations par l’épuisement" pour qualifier la tendance à de plus en plus de réunions et négociations en parallèle, jusqu’au dernier moment.

L’évolution de la taille des délégations n’est pas seulement quantitative puisqu’il apparait également que de plus en plus d’acteurs non-étatiques se rendent aux COPs. A Copenhague, environ 13 500 personnes, représentants 937 ONGs étaient présentes. La composition interne des délégations étatiques varie également beaucoup selon les pays, montrant les choix politiques opérés par les différents gouvernements et les évolutions des acteurs principaux. En 2009, au sein de la délégation chinoise par exemple, environ 75% des délégués officiels étaient liés aux affaires étrangères et seulement 10% au commerce et à l’industrie. Aux Etats-Unis, la prédominance de délégués issues des agences liées à l’environnement, à l’énergie et aux ressources naturelles (plus de 50% à la première COP) a diminué au profit des élus (60% lors de la COP15 à Copenhague) et des représentants du commerce et de l’industrie (10% à cette même COP).

Le processus de prise de décision (les règles de procédure n’ont jamais été adoptées au début des COPs et elles ont donc toujours fonctionné par consensus) est également mis en cause par les auteurs de l’étude qui estiment que le consensus bloque la prise de décision, ce qui -in fine- pénalise les pays les plus pauvres, qui sont les plus vulnérables au changement climatique. Parmi les nombreuses difficultés recensées, le blocage récurrent des négociations en raison du principe de "responsabilité commune mais différenciée" est également souligné par Andrew Light, expert au Center for American Progress et professeur à l’Université George Mason. Il explique que, tout en respectant un impératif de justice entre les responsabilités des différents pays, il est crucial de dépasser les blocages existants et les antagonismes entre "pays développés" et "pays en développement" pour inventer une nouvelle forme de "responsabilité collective progressive" [5], qui ne repose pas uniquement sur les responsabilités passées mais également sur les émissions actuelles, à mesure que celles-ci augmentent.

Réformer la CNUCC pour plus d’efficacité et d’égalité

S’appuyant sur leurs résultats, H. Schroeder, M. Boykoff et L. Spiers appellent à une réforme de la gouvernance de la CCNUCC au plus vite. Ils proposent notamment de limiter la taille des délégations, tout en permettant une large représentation des gouvernements et de la société civile ainsi que de laisser une plus grande place aux acteurs non-étatiques. Le mode de décision devrait également évoluer afin de permettre l’adoption de mesures plus ambitieuses. Enfin, les auteurs suggèrent que les négociations et les événements parallèles soient davantage liés afin de permettre davantage d’échanges d’idées entre les acteurs et leur traduction en politiques innovantes.

Une autre étude, réalisée par World Resources Institute [6] en 2011, synthétise de nombreux travaux sur les réformes nécessaires pour une gouvernance du changement climatique plus efficace. Au-delà de la réforme de la gouvernance de la CNUCC, le WRI met en valeur la nécessité de développer, de manière complémentaire, différentes approches, dont les approches dites "volontaires". Ainsi, les accords et les stratégies multilatérales (au sein du Forum des Economies Majeures, du G20, …) ou bilatérales, ainsi que les initiatives de types partenariats ou coopération, menées par différents acteurs, qui permettent des avancées pour le climat, doivent être encouragés. Par ailleurs, le rapport insiste sur la nécessité de la prise en compte des enjeux climatiques dans l’ensemble des domaines, au niveau local, national (au sein de l’ensemble des ministères) et international (Banque Mondiale, OMC, PNUD, …).

Autant de débats sur la forme même de la gouvernance du changement climatique qui s’ajoutent aux débats, non moins complexes et nombreux, sur les décisions à prendre au sein de ces différentes instances.

Sources :


- [1] [En] "Equity and state representations in climate negotiations" - SCHROEDER H., BOYKOFF M et SPIERS L. - Nature Climate Change Vol.2 - 18 novembre 2012 - http://www.nature.com/nclimate/journal/v2/n12/full/nclimate1742.html (payant)
- [2] [En] Site internet de Doha 2012 : "Participants" - consulté le 29 novembre 2012 - http://www.cop18.qa/en-us/aboutcop18cmp8/participants.aspx
- [3] [En] "Doha talks a no-go for lawmakers" - CHEMNICK J. - Environment & Energy Daily - 29 novembre 2012 - http://www.eenews.net/EEDaily/2012/11/29/3 (payant)
- [4] [En] "Inhofe calls U.N. talks a ’party,’ vows to take skepticism to voters"- CHEMNICK J. - Greenwire - 27 novembre 2012 - http://www.eenews.net/Greenwire/2012/11/27/archive/5?terms=doha (payant)
- [5] [En] "What to Expect in Doha : An Overview of the 2012 U.N. Climate Change Negotiations" - LIGHT A. et LEFTON R. - 27 Novembre 2012 - http://www.americanprogress.org/issues/green/news/2012/11/27/46139/what-to-expect-in-doha-an-overview-of-the-2012-u-n-climate-change-negotiations/
- [6] [En] Building the climate change regime : Survey and analysis of approaches - WRI - 2001 - http://pdf.wri.org/working_papers/building_the_climate_change_regime.pdf

Rédacteurs :


- Céline Ramstein, deputy-envt.mst@ambafrance-us.org ;
- Retrouvez toutes nos activités sur http://france-science.org.

Voir en ligne : http://www.bulletins-electroniques….