Farm bill 2014 : réduction budgétaire, fin des aides découplées et développement de la recherche agricole et des bioénergies

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A l’issue d’un marathon législatif, et avec plus d’un an de retard sur le calendrier initial (496 jours [1]), le Président Barak Obama a signé le 7 février 2014 la nouvelle loi quinquennale d’orientation agricole, nommée "Farm Bill", ou "Loi relative à l’agriculture de 2014", qui fixera le cadre de la politique agricole et alimentaire des Etats-Unis pour les cinq prochaines années et qui coûtera 956,4 milliards de dollars à l’état fédéral au cours de la prochaine décennie.

Cette loi définit les grandes priorités et les mesures à soutenir et à développer dans le secteur de l’aide alimentaire (coupons alimentaires, utilisés par 45 millions d’américains), et dans le secteur agricole : assurances récoltes, politiques de prix, environnement, programmes commerciaux, développement durable, recherche et crédit agricole, énergie… [2]

Une réduction globale de 16,5 milliards de dollars sur 10 ans

Cette loi s’inscrit dans un contexte budgétaire difficile pour les Etats-Unis, où la dette nationale atteint des records. Les négociations se sont donc opérées dans un objectif de réduction des dépenses de l’état fédéral. Pour ce faire, il était nécessaire de disposer d’un élément de comparaison : si la loi agricole de 2008-2012 (toujours en vigueur avant le 7 février) avait été maintenue, le Congressional Budget Office (CBO) estime que les dépenses obligatoires auraient été de 973 milliards de dollars pour la période de 10 ans considérée (2014-2023). Cette hypothèse de base a servi de point de référence pour évaluer les fonds disponibles (et les réductions budgétaires à envisager) pour la loi d’orientation agricole de 2014 [3]. Les évolutions de budget par poste résultant de cette comparaison sont détaillées dans le tableau ci-dessous.


Evolution du budget par poste entre Farm bills de 2008 et de 2014 (en millions de dollars US)
Crédits : MS&T


Ainsi, par rapport à la loi précédente, le budget alloué aux bons alimentaires est réduit de 8 milliards de dollars, celui des programmes de subventions agricoles et des matières premières est réduit de 14,3 milliards de dollars, de même que celui des programmes de préservation de l’environnement, réduit de 3,9 milliards de dollars. A l’opposé, plusieurs secteurs bénéficient de hausses de budget, tels que l’assurance-récolte, augmentée d’environ 5,7 milliards de dollars, la recherche agronomique (+1,1 milliards de dollars), et les secteurs de l’énergie, de l’horticulture, du commerce et du crédit agricole, pour un total d’environ 2,9 milliards de dollars [4].

Le projet de loi approuvé par le Congrès réduit donc techniquement les dépenses, par rapport à la situation de référence, d’environ 16,5 milliards de dollars. Les 956,4 milliards de dollars restant représentent environ 2% de toutes les dépenses fédérales au cours de la prochaine décennie.

Les grandes caractéristiques de la loi

L’enveloppe totale de la nouvelle loi agricole est répartie de la sorte :


Dépenses prévues dans le cadre de la loi relative à l’agriculture de 2014 pour la période 2014-2018
Crédits : USDA Economic Research Service using data from Congressional Budget Office, Cost Estimates for the Agricultural Act of 2014, Jan 2014


Aide alimentaire (Nutrition) : 756 milliards sur 10 ans. C’est de loin le plus gros budget de la politique agricole et nutritionnelle, dont la majeure partie est absorbée par le Programme d’Aide à la Nutrition (Supplemental Nutrition Assistance Program), qui aide les familles à faibles revenus à acheter de la nourriture (par le biais de bons alimentaires).
La modification de ce programme a été à la base d’âpres négociations entre républicains de la Chambre et démocrates du Sénat. Le Sénat a voulu modifier légèrement certaines des règles régissant l’admissibilité et diminuer de seulement 4 milliards de dollars le budget par rapport à la loi de 2008. Outre la tentative infructueuse de passer une loi sans le volet nutrition [5], la Chambre défendait la mise en place de restrictions plus sévères pour l’obtention des coupons alimentaires et une réduction de 40 milliards de dollars par rapport à la législation en vigueur. Le Sénat a remporté la plupart du temps ces négociations : la loi adoptée en est l’illustration, avec un compromis autour d’une réduction de seulement 8 milliards de dollars sur 10 ans.

Assurance-récolte (Crop Insurance) : près de 90 milliards de dollars sur dix ans. Le système des assurances subventionnées est ancien : depuis les années 1930, les agriculteurs peuvent acheter une assurance-récolte fédérale pour prévenir de mauvaises récoltes ou de la chute des prix [6]. Mais la nouvelle loi agricole va plus loin, en allouant 5,7 milliards de dollars supplémentaires sur 10 ans, visant à assumer les franchises de ces assurances fédérales, que les agriculteurs devaient payer avant la prise en charge des sinistres. Ce système est censé aider à compenser la perte des paiements directs (cf. ci-dessous).

Préservation de l’environnement (Conservation) : 57,6 milliards sur 10 ans. Cette section du budget a été réduite de près de 4 milliards de dollars par rapport à la législation précédente - en partie parce que le gouvernement prévoit une diminution des dépenses liées à l’environnement et également grâce à la réduction de 23 programmes différents en 13 programmes. Ces programmes proposent des mesures visant à protéger les sols contre l’érosion et à développer l’utilisation de méthodes plus respectueuses de l’environnement comme l’irrigation goutte-à-goutte. Cette section du budget comprend également des subventions spécifiques pour les pratiques agricoles les moins consommatrices de terres.

Subventions agricoles (Commodities) : 44,5 milliards de dollars sur 10 ans. Cette section du budget, la plus impactée par les réductions (-14,3 milliards de dollars sur 10 ans), comprend une dizaine de programmes ayant pour objectif de protéger les agriculteurs contre les fluctuations importantes du prix des denrées agricoles, en particulier le maïs, le soja, le blé, le riz, le coton, l’arachide, et les productions laitières. Le projet de loi prévoit également d’abandonner 70 ans de pratiques de fixation de prix minimum pour le lait, le fromage et le beurre. Les producteurs laitiers ne sont pas abandonnés pour autant : le projet de loi met à leur disposition une assurance subventionnée visant à se protéger contre la chute des prix du lait ou la hausse du coût des aliments du bétail. Un étiquetage obligatoire précisant l’origine des viandes est également mis en place.

Autres (Other) : 8 milliards de dollars sur 10 ans (augmentation de 4 milliards par rapport à la loi de 2008). Cela comprend tout le reste, des programmes de foresterie au développement rural et à la recherche agricole. On y trouve des programmes pour la promotion des marchés de producteurs, pour la vente de bois issus des terres fédérales, et pour la recherche sur les traitements en agriculture biologique. On notera le budget lié au commerce : 3,5 milliards de dollars sur 10 ans (sensiblement similaire au budget précédent), qui vise à promouvoir les matières premières agricoles américaines à l’étranger. Le gouvernement utilise également ces fonds pour fournir une aide alimentaire et pour de l’assistance technique aux agriculteurs dans les pays en développement.

La rupture vis-à-vis des lois agricoles précédentes, évoquée durant les négociations, s’effectue plus dans le fond que dans la forme : les sections de la loi restent les mêmes - la proposition de séparer la partie nutrition de la partie agriculture n’a pas abouti -, mais certaines orientations politiques évoluent.

Suppression des aides directes découplées au profit d’un régime assurantiel

En effet, la nouvelle loi opère une évolution de politique remarquable dans l’attribution des subventions agricoles américaines : elle entérine la fin des paiements directs aux agriculteurs, ces aides découplées en vigueur depuis les années 1950. Ces aides étaient perçues par les agriculteurs en fonction de la surface de l’exploitation, indépendamment du fait qu’elle soit cultivée ou non. Ces programmes ont longtemps représenté le plus gros budget des lois agricoles (hors programme alimentaire). La nouvelle loi supprime la plupart de ces paiements directs, permettant une économie d’environ 15 milliards de dollars sur 10 ans.

Une bonne partie de ces économies a été redistribuée vers d’autres types d’aides à l’agriculture - dont des prêts bonifiés pour les agriculteurs - et en particulier vers le programme d’assurance-récolte (relativement aisé à déclencher). Les prévisions font état, grâce à ce système, d’un maintien du revenu des agriculteurs. C’est une des parties les plus controversées du projet de loi agricole. Certains économistes prévoient un coût de ce programme d’assurance largement supérieur à ce qui est prévu, en fonction de l’évolution des cours des matières premières agricoles. D’autres voix font valoir qu’une quantité disproportionnée de ces subventions va aux exploitants agricoles les plus riches.

Développement rural, recherche agricole et bioénergies : les secteurs en croissance

Par ailleurs, trois secteurs, bien que modestes par rapport au budget total (moins de 0,3% cumulés), voient leur budget augmenter sensiblement :
- Développement rural : budget multiplié par 17
- Recherche agricole : budget multiplié par 10
- Energies : budget multiplié par 4

L’ensemble de ces programmes a pour objectif le développement des zones rurales de l’Amérique. Ainsi, dans une de ses déclarations relatives à cette nouvelle loi, Tom Vilsack, Secrétaire National à l’Agriculture a mis en valeur les possibilités offertes par ce nouveau cadre législatif : les réseaux économiques agricoles locaux sont mis en avant, en réponse aux attentes des consommateurs. La recherche agricole devra permettre, quant à elle, le développement de nouveaux outils et méthodes qui permettront de répondre aux défis climatiques et qui sont liés à l’accroissement de la population. [7]

En complément, les programmes liés à l’énergie favorisent le développement des biocarburants ainsi que l’efficacité énergétique dans les zones rurales. Ils prévoient également des fonds pour aider à développer les industries biochimiques et bioplastiques, dans l’objectif de réduire la dépendance du pays aux combustibles fossiles.

La nouvelle loi relative à l’agriculture de 2014 est finalement représentative des 3 ans de débat qui l’ont précédée : le nécessaire compromis semble avoir privé républicains et démocrates de leurs réformes-phares, ou du moins en avoir largement vidé la substance. Cette loi s’inscrit dans la continuité des précédentes : la suppression des aides découplées est directement compensée par le système d’assurance récolte, et les (rares) augmentations budgétaires ne semblent significatives que si elles sont considérées indépendamment du montant total mobilisé. Peut-on espérer un impact de cette nouvelle mouture de loi sur le paysage agricole américain ? Certainement pour la recherche agricole et le développement rural, probablement moins pour les bioénergies, secteur actuellement dans l’incertitude [8]. Rendez-vous en 2018 pour confirmer cette supposition.

Sources :


- [1] Article - 5 Winners and 5 Losers of the Just-Passed Farm Bill - Modern Farmer - Sam Brasch - Jan 2014 http://modernfarmer.com/2014/01/5-winners-losers-new-farm-bill/?utm_source=rss&utm_medium=rss&utm_campaign=5-winners-losers-new-farm-bill&utm_reader=feedly
- [2] Article - Farm Bill Resources - Economic Research Services/United States Department of Agriculture - Fev. 2014 - http://www.ers.usda.gov/farm-bill-resources.aspx#.UwzTk-N5Mwo
- [3] Report- - What Is the Farm Bill ? - Congressional Research Service - R. Johnson and J. Monke - October 2013 - https://www.fas.org/sgp/crs/misc/RS22131.pdf
- [4] Letter to the Chairman of the Committee on Agriculture of the U.S. House of Representative - Estimated budget effects - CBO - Douglas W. Elmendorf - Jan 27, 2014 - http://cbo.gov/sites/default/files/cbofiles/attachments/hr2642LucasLtr.pdf
- [5] News - SNAP Out of It : House Passes Farm Bill Without Nutrition Funding - Burnt Orange Report - Jul 2013 - http://www.burntorangereport.com/diary/13799/snap-out-of-it-house-passes-farm-bill-without-nutrition-funding
- [6] Article - History of the Crop Insurance Program - Risk Management Agency/United State Department of Agriculture - http://www.rma.usda.gov/aboutrma/what/history.html
- [7] Statement - New Farm Bill is an investment in rural America - Tom Wilsack/U.S. Secretary of Agriculture - Fev. 2014 - http://beatricedailysun.com/news/opinion/new-farm-bill-is-an-investment-in-rural-america/article_c683a4cf-9131-5dad-bb71-b8fc86ea07a8.html
- [8] Brève - Incertitude du marché américain du biodiesel : les industriels dans l’attente de la décision de l’EPA - Bulletins-electroniques.com - Fev. 2014 - http://www.bulletins-electroniques.com/actualites/75181.htm

Pour en savoir plus, contacts :


- Agricultural Act of 2014 - http://www.gpo.gov/fdsys/pkg/BILLS-113hr2642enr/pdf/BILLS-113hr2642enr.pdf
- Article - 2014 Farm Bill Drill Down : The Bill by the Numbers - National Sustainable Agriculture Coalition - Fev. 2014 - http://sustainableagriculture.net/blog/2014-farm-bill-by-numbers/
- Article - Hemp, farm-raised fish, food labels and food stamps : What’s in the farm bill ? - Washington Post - Ed O’Keefe - Jan. 29, 2014 - http://www.washingtonpost.com/blogs/the-fix/wp/2014/01/27/hemp-farm-raised-fish-food-labels-and-food-stamps-whats-in-the-farm-bill/?hpid=z5
Code brève
ADIT : 75300

Rédacteurs :


- Simon RITZ, deputy-agro@ambascience-usa.org ;
- Retrouvez toutes nos activités sur http://france-science.org.

Voir en ligne : http://www.bulletins-electroniques….